Tên tài liệu
Lĩnh vực
----------------------------------
Bước 1: Lập kế hoạch rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật.
Việc lập kế hoạch rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật tuỳ thuộc vào tính chất của công việc, tức là rà soát, hệ thống hoá định kỳ hay là theo từng đợt (đột xuất).
Đối với kế hoạch rà soát định kỳ thì hàng năm, các cơ quan chuyên môn, (Bộ phận pháp chế hoặc cơ quan Tư pháp) có chức năng tham mưu giúp các Bộ, ngành ở Trung ương và Uỷ ban nhân dân các cấp xây dựng kế hoạch rà soát, hệ thống hoá văn bản. Kế hoạch này phải được xây dựng đồng thời và là một bộ phận của kế hoạch hoạt động hàng năm của cơ quan. Tuy nhiên, để thống nhất chủ trương và kế hoạch hoạt động, Dự thảo kế hoạch này cần có ý kiến đóng góp của cơ quan chuyên môn giúp Bộ, ngành, địa phương chỉ đạo, hướng dẫn rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, đó là tổ chức pháp chế ở các Bộ, ngành Trung ương và Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Còn đối với những đợt tổng rà soát, hệ thống hoá hoặc rà soát, hệ thống hoá với quy mô lớn, chuyên sâu thì cần phải thành lập Ban chỉ đạo để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ trong tổ chức thực hiện. Khi rà soát, hệ thống hóa văn bản theo đợt, cơ quan đứng ra soạn thảo kế hoạch thường là Vụ pháp chế (hoặc tổ chức pháp chế) của các cơ quan Trung ương và Sở Tư pháp ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, có sự phối hợp với Văn phòng Bộ hoặc Văn phòng UBND tỉnh, thành phố. Sau khi kế hoạch rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật được Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành hoặc Chủ tịch ủy ban nhân dân thông qua thì các đơn vị trực thuộc phải xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện của đơn vị mình.
Dù là rà soát định kỳ hay theo đợt thì trong bản Kế hoạch đều phải thể hiện được những điểm sau:
1.1. Nêu mục đích và yêu cầu cụ thể của rà soát, hệ thống hoá.
Thứ nhất : Đánh giá một cách toàn diện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được ban hành hàng năm (hay trong một khoảng thời gian được xác định) để khắc phục những tồn tại, hạn chế và bất cập của văn bản.
Thứ hai : Lập và công bố danh mục văn bản quy phạm pháp luật đã hết hiệu lực thi hành hoặc bị bãi bỏ; danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi, bổ sung, kế hoạch sửa đổi, danh mục văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực để các cơ quan, tổ chức, cá nhân biết để thực hiện.
Thứ ba : Phát hiện, phân tích những vấn đề còn tồn tại trong việc soạn thảo, ban hành, công bố, đăng Công báo, lưu trữ... văn bản thuộc từng lĩnh vực. Từ đó rút kinh nghiệm và phổ biến rộng rãi để góp phần hoàn thiện công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, ngành, địa phương.
1.2. Nêu phạm vi và đối tượng rà soát, hệ thống hoá .
Cần xác định đối tượng rà soát, hệ thống hoá là tất cả văn bản quy phạm pháp luật (Luật, Pháp lệnh, văn bản dưới luật...); những văn bản của các cơ quan có thẩm quyền nào ban hành (Trung ương, địa phương, ngành, liên ngành...); về lĩnh vực, ngành nào (kinh tế, văn hoá, giáo dục, an ninh trật tự...); được ban hành trong thời gian nào (quý, năm, 5 năm, 10 năm,...), từ năm nào đến năm nào, hoặc trong vòng mấy năm... Ví dụ: Kế hoạch rà soát văn bản quy phạm pháp luật về công tác thi hành án dân sự cần khẳng định rõ phạm vi là các văn bản về tổ chức, hoạt động, thủ tục thi hành án dân sự trong khoảng thời gian từ khi có Nghị định 38/CP ngày 4/6/1993 của Chính phủ về chức năng nhiệm vụ và tổ chức Bộ Tư pháp đến hết năm 2000.
1.3. Nêu các biện pháp bảo đảm thực hiện :
+ Phổ biến chủ trương, nhiệm vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật đến các cơ quan Nhà nước có liên quan; trách nhiệm phối hợp của các cơ quan đó trong rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật;
+ Tập huấn nghiệp vụ và các thao tác kỹ thuật rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật cho cán bộ làm công tác này. Cần chú ý tập huấn về kỹ thuật sử dụng máy vi tính để tiến hành công việc rà soát, hệ thống hóa.
+ Nếu tiến hành rà soát, hệ thống hóa theo đợt thì cần ban hành các quy định về tổ chức, hoạt động rà soát, hệ thống hóa. (Ví dụ: Quy chế hoạt động của Ban chỉ đạo; các quy định về chế độ thông tin, báo cáo trong hoạt động rà soát, hệ thống hoá; các quy định về trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong công tác này...);
+ Các biện pháp tổ chức thực hiện khác, nếu thấy cần thiết.
1.4. Dự kiến lịch biểu và dự trù kinh phí rà soát, hệ thống hóa.
Sau khi đã xác định được mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tượng rà soát và các biện pháp tổ chức thực hiện, bước cuối cùng là lên lịch biểu hoạt động và dự trù kinh phí sao cho phù hợp, tránh lãng phí nhưng cũng tránh tình trạng không đủ thời gian và kinh phí cần thiết để đạt được yêu cầu, mục đích đặt ra.
Việc dự trù kinh phí tuỳ thuộc vào đặc điểm hoạt động của từng cơ quan nhưng nhất thiết phải có vì rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là một công việc đã được Luật hóa (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật), vì vậy cần phải có kinh phí để chi cho hoạt động này.
Kế hoạch nói trên phải được cấp có thẩm quyền thông qua và trở thành bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức có liên quan.
Bước 2: Thu thập, tập hợp và phân loại văn bản quy phạm pháp luật.
2.1. Yêu cầu của việc thu thập và tập hợp văn bản.
Việc thu thập và tập hợp văn bản được tiến hành trên cơ sở mục đích yêu cầu, đối tượng và phạm vi của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đã được nêu trong bản Kế hoạch. Nhiệm vụ của công đoạn này là tìm kiếm và thu thập tất cả các văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng rà soát, hệ thống hóa đã được xác định với các yêu cầu cụ thể là:
- Thu thập đúng những văn bản quy phạm pháp luật cần rà soát;
- Không để sót văn bản hoặc để sót các quy phạm pháp luật trong từng văn bản.
- Tập hợp các văn bản các quy phạm pháp luật theo những tiêu chí đã xác định.
- Có sự phối hợp, kết hợp chặt chẽ giữa người thu thập với người lưu trữ văn bản dưới sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan có thẩm quyền.
2.2. Cách thức thu thập và tập hợp văn bản.
Việc thu thập và tập hợp văn bản cần được tiến hành trên cơ sở nguồn chính thức của văn bản quy phạm pháp luật và các nguồn khác.
Nguồn chính thức của văn bản quy phạm pháp luật gồm:
- Văn bản ở bộ phận lưu trữ của cơ quan ban hành - bản gốc (hay bản chính), tức là văn bản có dấu và chữ ký của người có thẩm quyền. Ví dụ Thông tư số 12/2000 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn hoạt động đầu tư nước ngoài tại Việt Nam có dấu và chữ ký của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư ở cuối. Văn bản này được coi là bản gốc và được lưu một bản ở bộ phận lưu trữ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
- Công báo, Phụ lục Công báo của Chính phủ đã đăng văn bản quy phạm pháp luật;
- Các văn bản lữu giữ ở Cơ sở dữ liệu Quốc gia về pháp luật, các đĩa CD do Văn phòng Quốc hội phát hành về danh mục văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1945 đến thời điểm tiến hành rà soát, hệ thống hóa. Các đĩa CD này cần được coi là nguồn chính thức của văn bản.
- Bản gốc (bản chính) ở bộ phận lưu trữ của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thực hiện các văn bản đó;
- Văn bản lưu giữ trong mạng tin học diện rộng của Chính phủ, mạng của Bộ Tư pháp và các cơ quan khác.
Các nguồn khác bao gồm:
- Văn bản trong các ấn phẩm như Tập hệ thống hoá luật lệ của Bộ, ngành ở Trung ương;
- Văn bản dưới dạng ấn phẩm do Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia ấn hành;
- Văn bản đăng trên các báo chí của Trung ương và địa phương.
Các nguồn văn bản khác này đôi khi cũng cần được sử dụng như là nguồn chính thức vì không phải lúc nào cũng có thể có được đầy đủ bản gốc (bản chính). (Do lưu trữ kém, do thiên tai lũ lụt mà các văn bản của nguồn chính thức không còn lưu giữ được).
Chú ý : Khi thu thập văn bản cần tập hợp cả các văn bản mà xét về hình thức, không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại chứa đựng các quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành và thực tiễn được áp dụng như là các văn bản quy phạm pháp luật như Công văn, Thông báo... (Ví dụ như Công văn số 384/TC ngày 31/1/2000 của Bộ Tài chính... hướng dẫn thêm về việc thực hiện Nghị định số 04/1999/NĐ-CP ngày 30/1/1999 của Chính phủ về phí, lệ phí thuộc ngân sách Nhà nước).
Trong quá trình thu thập văn bản, nên chú ý một số điểm sau:
- Cần cố gắng tìm văn bản gốc (bản chính). Văn bản gốc (bản chính) là văn bản hoàn chỉnh đúng thể thức và đầy đủ hiệu lực pháp lý, là chứng cứ lịch sử tin cậy, là bản cơ sở (bản gốc) để làm ra các bản sao. Theo Điều 5, Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản đăng Công báo có giá trị như bản gốc . Việc tìm Công báo có thể tiến hành tại các Thư viện của Trung ương hoặc các Thư viện của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Thư viện của các tỉnh, Tủ sách của các cơ quan, tổ chức, Tủ sách pháp luật xã, phường, thị trấn. Hàng năm, Công báo có đăng Tổng mục lục văn bản theo thứ tự thời gian, vì vậy, cần đối chiếu tổng mục lục đó với toàn bộ số Công báo trong năm. Việc tìm kiếm và tập hợp văn bản quy phạm pháp luật trên mạng điện tử cũng cần được tiến hành như vậy. Trong trường hợp không tìm thấy bản gốc mà chỉ có bản sao thì cần phân biệt rõ bản sao với bản gốc.
- Bản sao là bản sao lại nguyên văn bản chính, trong đó cần phần biệt sao y , sao lục và trích sao.
+ Sao y là bản sao lại nguyên văn bản chính do cơ quan làm ra văn bản đó thực hiện. Ví dụ Chánh văn phòng Bộ Tư pháp ký sao y bản chính Quyết định số 212/1999/QĐ-TCCB ngày 22/7/1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc thành lập Câu lạc bộ pháp chế doanh nghiệp.
+ Sao lục là văn bản sao lại nguyên văn bản chính của cơ quan khác do cơ quan nhận văn bản thực hiện. Ví dụ: Bộ Tư pháp sao lục Nghị định số 38/CP ngày 4/6/1993 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức Bộ Tư pháp.
+ Trích sao : là sao lại một phần của văn bản (sao đúng nguyên văn của đoạn cần trích sao của văn bản).
Việc sao văn bản dù dưới hình thức nào cũng phải thể hiện đầy đủ thể thức quy định của một văn bản, phải có số, ngày, tháng, cơ quan sao, chữ ký của người có thẩm quyền và dấu của cơ quan sao văn bản. Những văn bản Photocopy nếu không có các điều kiện trên thì không được coi là văn bản sao.
Nếu việc rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật trở thành công việc thường xuyên, liên tục và do một bộ phận chuyên trách đảm nhiệm thì việc tập hợp văn bản trở nên đơn giản hơn. Các chuyên viên đảm nhận từng lĩnh vực văn bản cần thường xuyên đưa các văn bản thu thập được vào kho lưu trữ của mình (có thể lưu trong máy vi tính), theo dõi và cập nhật thường xuyên văn bản mới để không mất nhiều thời gian và công sức tìm kiếm, thu thập.
Bộ phận chuyên trách rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp luật ở UBND tỉnh sẽ nằm trong Sở Tư pháp;
Bộ phận chuyên trách rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp luật của các Bộ, ngành thì sẽ nằm trong Tổ chức pháp chế của các Bộ, ngành đó.
Bộ phận này sẽ trực tiếp, thường xuyên và liên tục thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản dưới sự chỉ đạo của cơ quan quản lý mình.
Việc tìm kiếm, thu thập văn bản rất cần đến sự phối hợp với các cơ quan ban hành văn bản, các bộ phận lưu trữ để được cung cấp đầy đủ các văn bản cần thiết. Việc này cần có sự chỉ đạo thống nhất từ cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ: Uỷ ban nhân dân tỉnh N. quy định tất cả các ngành, các cấp tại địa phương có trách nhiệm cung cấp đầy đủ các văn bản mà ngành mình, cấp mình có được cho bộ phận tập hợp, rà soát văn bản và yêu cầu gửi về một địa chỉ cụ thể như: Bộ phận (hoặc Tổ chuyên viên) rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh.
Khi đã tập hợp được đầy đủ các văn bản cần thiết, thì tiến hành tổng hợp, phân loại.
2.3 . Phân loại văn bản.
Các văn bản đã được thu thập, tập hợp cần được lên danh mục và phân loại một cách khoa học, hợp lý để tiếp tục thực hiện bước thứ ba của quy trình rà soát, hệ thống hoá - đọc, nghiên cứu và xử lý văn bản. Việc phân loại phải dựa vào các tiêu chí như: theo lĩnh vực (ngành) văn bản mà pháp luật điều chỉnh – còn gọi là phân loại theo chuyên đề ; theo thứ bậc hiệu lực của văn bản ; theo trình tự thời gian ban hành; theo thứ tự Alfabet trong bảng chữ cái tiếng Việt.
Tiêu chí thứ nhất : Sắp xếp theo lĩnh vực mà văn bản pháp luật điều chỉnh. Đây là tiêu chí quan trọng nhất. Căn cứ vào tiêu chí này có thể phân chia các văn bản quy phạm pháp luật theo các chuyên đề. Tuy nhiên, sự phân chia này cũng chỉ có tính chất tương đối (xem Phụ lục 1).
Tiêu chí thứ hai: sắp xếp theo thứ bậc hiệu lực của văn bản, tức là từ văn bản có hiệu lực cao đến văn bản có hiệu lực thấp hơn. Bởi vì trong mỗi lĩnh vực của đời sống xã hội có nhiều văn bản của các cấp khác nhau ban hành.
Ví dụ: Trong lĩnh vực quản lý đất đai có Luật đất đai do Quốc hội ban hành; Nghị định của Chính phủ; Thông tư hướng dẫn của Tổng cục Địa chính; các văn bản khác của ngành, ban liên quan; các quyết định của ủy ban nhân dân tỉnh, của ủy ban nhân dân huyện về vấn đề đất đai... Vì vậy, các văn bản trong lĩnh vực quản lý đất đai phải sắp xếp theo thứ tự Luật, Nghị định, Nghị quyết, Chỉ thị , Thông tư...
Tiêu chí thứ ba: sắp xếp theo trình tự thời gian ban hành , bắt đầu từ những văn bản ban hành trước đến văn bản được ban hành sau, theo năm; theo tháng trong năm (từ tháng 1 đến tháng 12); theo ngày trong một tháng (từ ngày 1 đến ngày cuối cùng của tháng); theo số văn bản trong một ngày (nếu một cơ quan ban hành nhiều văn bản trong một ngày về cùng một lĩnh vực).
Về trật tự thời gian cần chú ý: Đa số văn bản đều ghi ngày, tháng, năm ngay ở trang đầu của văn bản, nhưng có một số văn bản lại ghi ngày, tháng, năm ở phần kết thúc. Có trường hợp ngày ra văn bản đồng thời là ngày văn bản có hiệu lực, nhưng lại có văn bản mà hiệu lực thi hành lại được quy định sau. Ngoài ra, có trường hợp ngày ban hành văn bản khác với ngày công bố văn bản đó. Vì vậy, khi sắp xếp cần có một tiêu chí thống nhất: lấy ngày ban hành văn bản làm tiêu chí sắp xếp, nhưng phải ghi chú rõ ngày văn bản đó có hiệu lực. Việc sắp xếp văn bản theo trật tự thời gian ngoài mục đích tìm và phân loại dễ dàng khi rà soát, còn có ý nghĩa quan trọng trong việc đặt “mốc” đối chiếu với các văn bản khác để xem xét hiệu lực về thời gian của các văn bản có liên quan.
Tiêu chí thứ tư: sắp xếp văn bản theo Alfabet, tức là theo thứ tự trong bảng chữ cái tiếng Việt (A. B. C) . Trong trường hợp một cơ quan có thẩm quyền ban hành hai hay nhiều văn bản về cùng một lĩnh vực, thì sắp xếp văn bản có chữ cái đứng trước, rồi đến văn bản có chữ cái đứng sau.
Đối với các điều ước quốc tế mà nước ta đã ký kết hoặc tham gia cũng cần xếp theo trình tự và các loại vấn đề theo tiêu chí nhất định như ở Phụ lục I hoặc cũng có thể phân chia theo hình thức văn bản như: Hiệp ước, Hiệp định, Công ước... trong đó cần chú ý sắp xếp theo thời điểm ký kết hay thời điểm phê chuẩn. Trong thời gian tới, số lượng các điều ước tăng lên, thì cần phải tiến hành rà soát, hệ thống hóa riêng trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài để dễ theo dõi.
Bước 3: thực hiện Các thao tác nghiệp vụ cụ thể trong rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật.
3.1. Đọc, nghiên cứu văn bản.
Trước khi đọc kỹ văn bản để xử lý nội dung cần chú ý một số điểm sau:
- Tìm hiểu xem mục đích ban hành văn bản là gì. Ví dụ: Chỉ thị số 218/TTg ngày 7/4/1997 của Thủ tướng Chính phủ “Về một số biện pháp cải tiến lề lối làm việc của Chính phủ và chế độ thông tin, báo cáo” có mục đích là nhằm cải tiến lề lối và phong cách chỉ đạo, điều hành của Chính phủ theo tinh thần Nghị quyết số 05/CP ngày 11/01/1997.
- Tìm hiểu xem phạm vi áp dụng của văn bản đó đến đâu. Ví dụ: Nghị định số 62/CP ngày 22/9/1993 của Chính phủ quy định việc quản lý và sử dụng con dấu được áp dụng đối với các cơ quan Nhà nước, các đơn vị kinh tế, các tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang và một số chức danh (Điều 1).
- Tìm hiểu xem ngoài những nguyên tắc chung, văn bản đó có cho áp dụng ngoại lệ không. Ví dụ Điều 2, khoản 2 của Nghị định 62/CP đã nói ở trên quy định: Thủ tướng Chính phủ quyết định những trường hợp đặc biệt khác được dùng con dấu có hình Quốc huy.
- Tìm hiểu xem trong các văn bản đó có giải thích thuật ngữ không. (Ví dụ: Điều 8 Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 có giải thích 14 thuật ngữ như: tảo hôn, cấp dưỡng, kết hôn, ly hôn, thời kỳ hôn nhân...).
- Tìm hiểu hiệu lực về thời gian của văn bản đó, (cần chú ý xem văn bản đó có hiệu lực trở về trước hay không).
Tiếp theo, cần đọc kỹ từng văn bản trong số các văn bản cần rà soát, hệ thống hoá theo thứ tự từ văn bản có giá trị pháp lý cao tới văn bản có giá trị pháp lý thấp; ghi vào phiếu xử lý từng văn bản về các số liệu, nội dung cơ bản của văn bản, ý kiến nhận xét sơ bộ để chuẩn bị cho việc đối chiếu, so sánh. Trong quá trình đọc, nghiên cứu văn bản cần tham khảo ý kiến của các chuyên gia, các ban ngành cùng cấp và đặc biệt là ý kiến của cơ quan đã được giao soạn thảo văn bản này.
Để thuận tiện khi so sánh, đối chiếu và giải đáp những vướng mắc trong khi rà soát, hệ thống hóa cần phải biết được cơ quan nào đã soạn thảo văn bản đó để khi cần, có thể trao đổi trực tiếp về những vướng mắc để có sự giải đáp kịp thời.
Tiếp theo là đọc các văn bản theo trình tự ngược thời gian ban hành chúng. Ví dụ: Khi rà soát, hệ thống hóa văn bản để thi hành Bộ luật hình sự năm 1999, trước hết, cần phải tìm hiểu tinh thần chung của Bộ luật, các quy phạm cụ thể trong từng chế định, chương, điều...; sau đó đọc Bộ luật hình sự cũ và các văn bản hướng dẫn thi hành được ban hành từ năm 1999 trở về trước theo thứ tự thời gian: 1998, 1997, 1996, 1995, 1994.v.v... đến 1986 để xác định những quy phạm của Bộ luật cũ và các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật đó có phù hợp, thống nhất... với các điều khoản của Bộ luật mới hay không.
3.2. Đối chiếu, so sánh văn bản
Khi đối chiếu, so sánh, cần chú ý hình thức văn bản, nội dung, trình tự, thủ tục ban hành, số, ký hiệu văn bản . Cần ghi chép đầy đủ để có thể đề xuất giải pháp .
Về hình thức văn bản , cần so sánh, đối chiếu văn bản đang xem xét với các điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các luật về tổ chức bộ máy Nhà nước... để xem văn bản đó có phù hợp về tên gọi pháp lý, phù hợp với thẩm quyền ban hành hay không.
Ví dụ, Quyết định số 424/1999/QĐ-CT ngày 3/5/1999 của Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh B. ban hành bản Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Giáo dục tỉnh. Về tên gọi pháp lý của văn bản này không có gì trái với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng việc ban hành Quyết định này thuộc về thẩm quyền của ủy ban nhân dân tỉnh chứ không phải của Chủ tịch tịch ủy ban nhân dân tỉnh (theo Điều 49 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân và Điều 27 Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân).
Về nội dung văn bản, đây là điểm quan trọng nhất và cũng là khó nhất trong cả quá trình rà soát, hệ thống hóa văn bản. Bởi vì yêu cầu đặt ra là cần phát hiện được những khiếm khuyết như: văn bản có trái pháp luật, chồng chéo, mâu thuẫn, sơ hở không. Muốn vậy phải tiến hành phân tích một cách tỉ mỉ, so sánh, đối chiếu từng quy phạm, từng văn bản với những quy định mới nhất, chuẩn mực nhất để xem xét hiệu lực của chúng. Cụ thể:
Một là : Xem xét căn cứ pháp lý để ban hành văn bản:
Căn cứ pháp lý này là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn, liên quan trực tiếp đến nội dung và phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Ví dụ cơ sở pháp lý của Thông tư số 1417/1999/TT/TCĐC ngày 18/9/1999 của Tổng cục Địa chính về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất là: Luật đất đai ngày 14/7/1993 (được sửa đổi, bổ sung năm 1998); Nghị định 17/1999/NĐ-CP ngày 29/3/1999 của Chính phủ về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế... quyền sử dụng đất; Nghị định số 34/CP ngày 23/4/1994 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Địa chính.
Hai là : Xem xét tính hợp hiến, hợp pháp. Trước hết cần đối chiếu văn bản cần rà soát với Hiến pháp năm 1992 để xem xét tính hợp hiến. Sau đó đối chiếu văn bản đó với các văn bản có hiệu lực cao hơn để xem xét tính hợp pháp (xem có phù hợp với văn bản của cơ quan cấp trên ban hành hay không).
Ba là : Xem xét tính thống nhất, đồng bộ của văn bản. Cần xem xét toàn diện văn bản đó theo mối quan hệ dọc và quan hệ ngang trong hệ thống văn bản điều chỉnh một lĩnh vực nhất định; xem xét hiệu lực của văn bản để phát hiện những chỗ không thống nhất. Ví dụ: Điều 182, 183 Bộ luật hình sự (BLHS) năm 1999 quy định: hành vi gây ô nhiễm không khí, ô nhiễm nguồn nước đã bị xử phạt hành chính mà còn vi phạm thì bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Điều luật này đòi hỏi phải có quy định xử phạt hành chính ở một văn bản thuộc lĩnh vực môi trường, nếu văn bản này không quy định hành vi vi phạm nêu trên thì không thể thực hiện được quy định của BLHS năm 1999. Sau khi đối chiếu cho thấy Chương III, Nghị định số 26/CP ngày 26/4/1996 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường đã có quy định về vấn đề này... Như vậy, tính thống nhất và tình đồng bộ của văn bản được bảo đảm.
Bốn là : Xem xét tính phù hợp với thực tiễn. Đó là xem xét sự phù hợp của các quy định, của văn bản với trình độ phát triển kinh tế - xã hội ở lĩnh vực mà pháp luật điều chỉnh. Nếu quy định cao hơn so với thực tiễn thì rất khó thực hiện. Ngược lại, nếu quy định thấp hơn thì sẽ là một lực cản cho sự phát triển của lĩnh vực đó.
Ngoài ra, qua quá trình rà soát, hệ thống hóa phải phát hiện được những mối quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật, nhưng chưa có văn bản nào quy định, tức là phát hiện những "kẽ hở", "lỗ hổng" trong hệ thống pháp luật để có biện pháp khắc phục. Ví dụ trong Bộ luật dân sự không có quy định về thời hạn của thời hiệu khởi kiện (trừ thời hạn Tòa án tuyên bố giao dịch vô hiệu tại Điều 145; và thời hạn của thời hiệu khởi kiện về quyền thừa kế là 10 năm).
3.2.1 . Đối chiếu văn bản .
Khi đối chiếu văn bản cần tuân theo thứ tự:
- Đối chiếu với các quy phạm pháp luật trong các văn bản do cơ quan Nhà nước cấp trên ban hành, từ văn bản có giá trị pháp lý cao nhất tới văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn để xét xem nội dung của văn bản có phù hợp với thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức hay không. Ví dụ: khi rà soát Nghị định số 69/CP ngày 18/10/1993 của Chính phủ quy định thủ tục thi hành án dân sự và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tư pháp về công tác thi hành án dân sự thì cần đối chiếu với:
+ Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1992.
+ Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989.
+ Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993.
+ Bộ luật tố tụng hình sự năm 1988 (được sửa đổi lần cuối vào tháng 6/2000).
+ Nghị định số 30/CP ngày 2/6/1993 của Chính phủ về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý công tác thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và chấp hành viên.
+ Nghị định 38/CP ngày 4/6/1993 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức Bộ Tư pháp.
+ Nghị định số 61/CP ngày 17/9/1993 của Chính phủ về án phí, lệ phí.v.v...
Qua đối chiếu cho thấy có nhiều vấn đề chưa đồng bộ. Ví dụ việc thi hành hình phạt tiền được Bộ luật tố tụng hình sự quy định giao cho chấp hành viên. Nhưng Điều 1 Pháp lệnh thi hành án dân sự hiện hành (năm 1993) lại không đề cập đến việc thi hành hình phạt tiền với tư cách là hình phạt chính. Vậy theo pháp luật hiện hành thì chấp hành viên có vai trò thế nào trong việc thi hành hình phạt tiền (khi là hình phạt chính)? Đây là điểm còn chưa đồng bộ của các văn bản quy phạm pháp luật về thi hành hình phạt tiền.
- Đối chiếu với các quy phạm pháp luật trong các văn bản có giá trị pháp lý ngang nhau, do cùng một cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành để xem xét tính đồng bộ, phát hiện sự trùng lắp của văn bản. Ví dụ: khi rà soát Thông tư số 2433 ngày 3/1/1996 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn thi hành Nghị định số 26/CP ngày 26/4/1996 của Chính phủ quy định việc xử phạt hành chính về bảo vệ môi trường thì cần đối chiếu với các văn bản liên quan do chính Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường ban hành như: Thông tư số 276 ngày 6/3/1997 hướng dẫn kiểm soát ô nhiễm đối với các cơ sở sản xuất - kinh doanh; Thông tư số 3370 ngày 22/12/1995 hướng dẫn tạm thời về khắc phục sự cố môi trường do cháy nổ xăng dầu.v.v...
- Đối chiếu với các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan tới lĩnh vực đang tiến hành rà soát, hệ thống hoá nhằm phát hiện sự chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định của văn bản. Ví dụ: khi rà soát các văn bản pháp luật về nhà ở thì phải đối chiếu với các văn bản pháp luật về đất đai, thừa kế...
- Đối chiếu với tình hình kinh tế- xã hội cụ thể để xem xét tính khả thi của các quy định trong văn bản. Đồng thời phát hiện các sơ hở của pháp luật để đề xuất phương án bổ sung, sửa đổi cho phù hợp.
3.2.2. Phân tích từng phần trong văn bản .
- Xem xét hình thức của văn bản quy phạm pháp luật. (Tên gọi pháp lý của văn bản).
Xem xét hình thức của văn bản quy phạm pháp luật là xác định văn bản ban hành có đảm bảo đúng hình thức hay không. Ví dụ: Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo (Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07/8/1999). Đây là hình thức văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ. Điều này cũng phù hợp với Điều 102 Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 02/12/1998.
- Xem xét tên của cơ quan ban hành hoặc thông qua văn bản quy phạm pháp luật.
Mỗi cơ quan Nhà nước chỉ có thẩm quyền trong một phạm vi nhất định, có những quyền hạn khác nhau và chỉ có quyền ra những văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức tên gọi đã được pháp luật quy định. Việc ghi tên của cơ quan ban hành hoặc thông qua văn bản quy phạm pháp luật là một chỉ dẫn quan trọng về phạm vi thi hành, về mức độ hiệu lực của những điều quy định trong văn bản quy phạm pháp luật ấy. Ví dụ: Thông tư liên tịch số 10/2000/TTLT-BTM-BTC-BCA-BKHCNMT ngày 27/4/2000 của Bộ Thương mại, Bộ Tài chính, Bộ Công an, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn thực hiện Chỉ thị số 31/1999/CT-TTg ngày 27/10/1999 của Thủ tướng Chính phủ về đấu tranh chống sản xuất và buôn bán hàng giả. Đây là văn bản quy phạm pháp luật do 4 cơ quan Nhà nước cấp Bộ cùng phối hợp ban hành để hướng dẫn thực hiện các vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý của các cơ quan nói trên. Nó có hiệu lực thi hành đối với các Bộ, ngành hữu quan và các địa phương trong việc đấu tranh chống sản xuất và buôn bán hàng giả.
- Xem xét trích yếu của văn bản quy phạm pháp luật.
Trích yếu là sự tóm tắt chính xác, cô đọng và đầy đủ nội dung chủ yếu của văn bản để thuận tiện cho việc tiếp cận văn bản khi áp dụng. Theo quy định, trích yếu của văn bản quy phạm pháp luật được viết liền ngay vào tên gọi pháp lý của văn bản và viết ngay vào giữa phần đầu trang thứ nhất của văn bản. Ví dụ: trong Nghị định số 30/2000/NĐ-CP ngày 11/8/2000 của Chính phủ về việc bãi bỏ một số giấy phép và chuyển một số giấy phép thành điều kiện kinh doanh, thì những chữ in nghiêng đậm là trích yếu của văn bản.
- Xem xét số, ký hiệu, ngày, tháng, năm của văn bản quy phạm pháp luật.
Số văn bản là số thứ tự của văn bản được ghi liên tục từ số 01 kể từ ngày 01/01 đến hết ngày 31/12 mỗi năm. Theo quy định, mỗi văn bản quy phạm pháp luật phải được đánh số thứ tự cùng với năm ban hành và ký hiệu cho từng loại văn bản.
Ký hiệu là chữ viết tắt của mỗi loại văn bản và tên của cơ quan ban hành ra văn bản đó hợp thành. Ví dụ: Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Pháp lệnh này có số ký hiệu là 10/1998/PL-UBTVQH10 ngày 25/12/1998. Như vậy, đây là Pháp lệnh số 10, ban hành năm 1998 do Uỷ ban thường vụ Quốc hội khoá 10 thông qua.
Ngày, tháng, năm của văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng đặc biệt, cần được xác định chính xác, rõ ràng, cụ thể, vì đây là căn cứ pháp lý để tính thời gian có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật khi rà soát, từ đó mà xem xét việc phát sinh và chấm dứt những quan hệ pháp lý, quyền và nghĩa vụ cụ thể của các đối tượng mà văn bản đó tác động.
Tuy nhiên, cần phân biệt ngày, tháng, năm được thông qua của văn bản quy phạm pháp luật với ngày mà nó có hiệu lực. Cũng cần chú ý rằng một số văn bản quy phạm pháp luật còn có ngày công bố.
Hiện nay, trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta có hai cách ghi ngày, tháng, năm của văn bản.
Cách thứ nhất , ngày, tháng, năm ghi ở cuối văn bản, trước chữ ký của người có thẩm quyền (thường thấy trong các Luật của Quốc hội và Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội). Ví dụ:
Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở
Số 09/1998/PL-UBTVQH10.
Điều 19: Chính phủ phối hợp với Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này.
Hà Nội, ngày 25 tháng 12 năm 1998
T/M Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
Chủ tịch
Nông Đức Mạnh
(đã ký).
Cách thứ hai , ngày, tháng, năm ghi ở bên phải trên đầu trang thứ nhất của mỗi văn bản (thường thấy trong các Nghị đinh, Nghị quyết của Chính phủ; Chỉ t hị, Quyết định, Thông tư của Bộ trưởng; Quyết định, Chỉ thị của UBND...).Ví dụ:
Chính phủ cộng hoà xã hội chủ nghĩa việt nam
Số 67/1999/NĐ-CP Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
Hà nội, ngày 7 tháng 8 năm 1999
nghị định của chính phủ
Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
Luật Khiếu nại, tố cáo
Cả hai cách thể hiện này đều có thể sử dụng được, chúng đều không ảnh hưởng đến nội dung của văn bản.
3.2.3. Xem xét tổng thể nội dung của văn bản.
Nội dung văn bản là phần chủ yếu của văn bản. Khi xem xét nội dung văn bản cần chú ý các vấn đề sau:
- Văn bản phải phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước trong từng thời kỳ trong phạm vi, lĩnh vực mỗi văn bản đó điều chỉnh phải phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan Trung ương (Bộ, ngành), địa phương. Muốn vậy, người làm công việc rà soát phải có kiến thức nhất định về chính trị - kinh tế - xã hội, ngoài kiến thức chuyên sâu về pháp luật. Những kiến thức này được tích luỹ trong quá trình đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cũng như quá trình tự đào tạo của mỗi người.
- Bảo đảm tính chính xác về mặt pháp lý (cả về quy trình cũng như kỹ thuật lập pháp).
- Đúng thẩm quyền ban hành.
- Văn bản của cấp dưới không được trái văn bản của cấp trên. Đồng thời không được trái với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
- Phải phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân.
- Phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia.
- Không mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản khác.
- Ngôn ngữ thể hiện trong sáng, rõ ràng, đơn giản, chính xác, dễ hiểu. Cần chú ý đến những từ ngữ vay mượn của nước ngoài như Côta, IZO, Li-xăng hay các thuật ngữ pháp lý chuyên môn khó hiểu như: cáo tị, hồi tị trong các văn bản về tố tụng hình sự hay các thuật ngữ trái chủ, người thụ trái trong các văn bản về dân sự. v.v...
Thông thường một văn bản quy phạm pháp luật có 3 phần: phần mở đầu, phần nội dung và phần kết thúc. Khi rà soát phải so sánh, xem xét kỹ từng phần trong văn bản.
- Phần mở đầu : Cần kiểm tra lại căn cứ pháp lý để ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Khi xem xét căn cứ pháp lý để ban hành Nghị định số160/1999/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở thì có thể thấy ngay hai căn cứ được sử dụng đúng trong văn bản này là: Luật tổ chức Chính phủ ngày 30/9/1992 và Pháp lệnh tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở ngày 15/12/1998. Hai căn cứ đó là cơ sở pháp lý cần và đủ để ban hành Nghị định nà y:
Chính phủ cộng hoà xã hội chủ nghĩa việt nam
Số 160/1999/NĐ-CP Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
Hà Nội, ngày 18 tháng 10 năm 1999
nghị định của chính phủ
Quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về tổ chức
và hoạt động hoà giải ở cơ sở
chính phủ
- Căn cứ Luật tổ chức Chính phủ ngày 30 tháng 9 năm 1992;
- Căn cứ Pháp lệnh tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở
ngày 25 tháng 12 năm 1998.
ở phần này, cũng cần lưu ý là văn bản quy phạm pháp luật thường viện dẫn các văn bản khác để làm căn cứ pháp lý. Phần lớn, việc viện dẫn này bao gồm văn bản quy định về thẩm quyền, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan ban hành để qua đó khẳng định tính hợp pháp của cơ quan ban hành văn bản. Ngoài ra, trong phần căn cứ pháp lý cũng viện dẫn văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để căn cứ vào đó quy định nội dung của văn bản mới có hiệu lực ngang nhau. Cần chú ý xử lý các trường hợp viện dẫn văn bản đã ban hành có hiệu lực pháp lý thấp hơn để làm căn cứ. Thêm nữa, ngày, tháng của văn bản viện dẫn thường lấy ngày văn bản quy phạm pháp luật được thông qua, công bố hoặc được ký; cũng có khi là ngày bắt đầu có hiệu lực. Đây là vấn đề hiện chưa có quy định và chưa có sự thống nhất. Tuy nhiên, thông thường, đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết thì nên lấy ngày thông qua, còn các văn bản của Chính phủ, các Bộ thì lấy ngày ký ban hành để làm căn cứ. Cả hai cách này đều có thể chấp nhận được. Ví dụ:
Chính phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam
Số 49/CP Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
Hà Nội, ngày 26 tháng 7 năm 1995
Nghị định của chính phủ
Q uy định xử phạt hành chính về hành vi vi phạm trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn giao thông đường thủy
Chính phủ
Căn cứ Luật Tổ chức Chính phủ ngày 30/9/1992 (ngày Quốc hội thông qua Luật, Chủ tịch nước ký Lệnh công bố số 1-LCTN ngày 2/10/1992;
Căn cứ Pháp lệnh bảo vệ công trình giao thông ngày 2/12/1994 (ngày UBTVQH thông qua, ngày công bố 10/12/1994, ngày có hiệu lực là ngày ban hành, tức là ngày 10/12/1994);
Căn cứ Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 6/7/1995 (ngày UBTVQH thông qua, ngày công bố Pháp lệnh là 19/7/1995, ngày có hiệu lực là 1/8/1995);
Căn cứ Điều lệ TTATGTĐB và TTATGTĐT ban hành kèm theo Nghị định số 36/CP của Chính phủ ngày 29/5/1995 (căn cứ văn bản có hiệu lực ngang với văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và căn cứ vào ngày ký ban hành văn bản, là ngày ký văn bản 29/5/1995, ngày có hiệu lực là 1/8/1995)...
|
Phần nội dung: Trong phần này, văn bản quy phạm pháp luật nêu các quy định về chủ trương, chính sách, quyền v à nghĩa vụ, những chuẩn mực xử sự của các chủ thể (cơ quan, tổ chức, công dân) trong quan hệ xã hội ở từng lĩnh vực, từng ngành, từng địa phương, từng đơn vị cơ sở. Khi xem xét nội dung của văn bản quy phạm pháp luật, cần chú ý những điểm sau:
- Xác định xem tại thời điểm rà soát, văn bản này còn cần thiết duy trì nữa hay không;
- Những quy định nào trong văn bản có thể còn sử dụng được, những quy định nào đã lỗi thời, những quy định nào cần bổ sung, sửa đổi;
- Trước và sau văn bản đó, đã có bao nhiêu văn bản được ban hành để điều chỉnh lĩnh vực này. Trong số đó có văn bản nào đã được sửa đổi, bổ sung;
- Văn bản này liên quan đến những lĩnh vực nào, và ở các lĩnh vực khác có bao nhiêu văn bản liên quan đến nó.
- Các quyền và nghĩa vụ của những chủ thể có hợp lý không, đã đầy đủ chưa. Đã có sự hài hòa giữa lợi ích của xã hội, của Nhà nước với lợi ích của công dân hay chưa.
- Các chế tài có quá nghiêm khắc hay quá nhẹ không.
- Tác động về mặt kinh tế của các văn bản (kể cả sự tốn kém, chi phí cho việc thực hiện văn bản).
- Sự phù hợp của văn bản đó với các điều ước quốc tế.
Phần kết thúc : đây là phần cuối cùng của văn bản quy phạm pháp luật. Khi xem xét phần này cần chú ý đến những quy định về việc chấp hành văn bản quy phạm pháp luật; ví dụ: Phần cuối của Nghị định số 51/1999/NĐ-CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành Luật khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi) số 03/1998, Điều 13 có ghi rõ các cơ quan có trách nhiệm theo dõi đôn đốc thi hành Nghị định này là Bộ Kế hoạch - Đầu tư. Ngoài ra, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng chịu trách nhiệm thi hành Nghị định nói trên.
Ngoài ra cũng cần kiểm tra lại dấu và chữ ký của người có thẩm quyền, ngày, tháng, năm có hiệu lực của văn bản, nơi gửi văn bản.
3.3 . Nhận biết các dạng khiếm khuyết của văn bản .
- Văn bản trái pháp luật là các văn bản vi phạm thẩm quyền ban hành, có nội dung trái Hiến pháp và trái với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, tức là có vi phạm nghiêm trọng tới mức không thể chấp nhận giá trị pháp lý của nó. Giải pháp xử lý trong trường hợp này là hủy bỏ.
- Văn bản mâu thuẫn, chồng chéo tức là các văn bản của nhiều cơ quan hoặc của một cơ quan quy định khác nhau về cùng một vấn đề hoặc một nhóm vấn đề, hoặc một quy định được nhắc đi nhắc lại ở nhiều văn bản.
Giải pháp xử lý: sửa đổi, bổ sung.
- Văn bản có quy định sơ hở hoặc lạc hậu, không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội là các văn bản ban hành đúng pháp luật, nhưng giải quyết vấn đề không triệt để, sơ hở, nửa vời hoặc lạc hậu dẫn đến hiểu và áp dụng không thống nhất.
Giải pháp xử lý: bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung.
Bãi bỏ tức là “bỏ đi, không thi hành nữa”. (Từ điển tiếng Việt thông dụng - NXB Giáo dục, Hà Nội 1995, tr 41). Căn cứ để bãi bỏ là sự không phù hợp hay không cần thiết của văn bản đó trong đời sống. Ngoài ra, nếu sự sơ hở không đáng kể thì có thể sửa đổi, bổ sung.
- Các quy phạm pháp luật rải rác trong các văn bản được ban hành dưới hình thức không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Giải pháp xử lý: hợp nhất các quy phạm đó theo lĩnh vực điều chỉnh vào một văn bản.
- Các vấn đề thực tiễn đòi hỏi phải có pháp luật điều chỉnh nhưng chưa có văn bản nào điều chỉnh thì cần ban hành văn bản mới;
- Văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành tuy không đúng thủ tục nhưng nội dung lại hợp pháp, có lý do để giữ lại thì bãi bỏ và nội dung được đưa vào văn bản quy phạm pháp luật mới, sau khi đã hoàn tất thủ tục;
- Nếu phần lớn các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật có sự khiếm khuyết thì huỷ bỏ, thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác; nếu một bộ phận nhỏ trong văn bản quy phạm pháp luật bị khiếm khuyết thì sửa đổi, bổ sung.
Một điểm nữa cần chú ý là khi xử lý những văn bản khiếm khuyết cần xem xét kiến nghị của các cơ quan, cá nhân, tổ chức về việc thực hiện các văn bản đó như: Kháng nghị của Viện kiểm sát, kiến nghị của Thanh tra Nhà nước, của các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, của các luật sư... Đồng thời cũng nên chú ý đến những bài báo, những ý kiến trong các cuốn sách chuyên môn nói về những khiếm khuyết hay bình luận về những điểm bất cập của văn bản, của các quy phạm pháp luật. Ví dụ: Tạp chí Kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân tối cao) số 3/1999 phản ánh việc Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Quảng Bình ra Quyết định số 447 ngày 18/5/1998 kháng nghị Quyết định số 114 của UBND tỉnh Quảng Bình về việc ban hành “Quy định một số điểm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Quảng Bình”. Bởi vì Quyết định này của UBND tỉnh đã vi phạm Điều 7 của Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng (được ban hành kèm theo Nghị định 42/CP ngày 16/7/1996 của Chính phủ). Những kháng nghị hay những bài viết như trên cần phải được tham khảo trong quá trình rà soát, hệ thống hóa
Như vậy, mỗi người làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật nên có các hình thức thích hợp như Sổ ghi chép, các File danh mục tài liệu, lưu giữ các dữ kiện trên máy vi tính của cá nhân để theo dõi một cách có hệ thống những thông tin, tư liệu cần thiết về soạn thảo, rà soát văn bản quy phạm pháp luật nhằm phục vụ cho công việc chuyên môn lâu dài của mình. Tổ chức, cơ quan nên chủ động quan tâm đến việc này để đầu tư chiều sâu và có định hướng cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.
Bước 4: Xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật
4.1. Nguyên tắc xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản.
Trước hết cần phải loại bỏ các văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực ra khỏi danh mục đầy đủ và lập danh mục “văn bản hết hiệu lực”. Muốn loại bỏ các văn bản quy phạm pháp luật này, cần phải căn cứ vào Điều 78 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo đó văn bản hết hiệu lực bao gồm:
+ Văn bản hết thời hạn được quy định ngay trong văn bản đó.
+ Văn bản được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan Nhà nước đã ban hành văn bản cũ. Ví dụ: Điều 5 Nghị định 38/CP ngày 4/6/1993 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức Bộ Tư pháp ghi rõ: Nghị định này thay thế Nghị định số 143-HĐBT ngày 22/11/1981.
+ Văn bản được huỷ bỏ hay bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Ví dụ: Theo Quyết định số 2037/QĐ ngày 27/11/1999 của Bộ trưởng Bộ Khoa học - Công nghệ và môi trường về việc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật thì có 72 văn bản được ban hành từ năm 1976-1997 không còn hiệu lực. Như vậy, nếu năm 2000 hoặc 2001 lại tiếp tục rà soát văn bản quy phạm pháp luật thì 72 văn bản nói trên sẽ nằm trong danh mục văn bản hết hiệu lực. Còn trong trường hợp văn bản ghi rõ: “Những quy định trước đây trái với văn bản này đều bãi bỏ”, nhưng lại chưa liệt kê được danh mục văn bản cần bị bãi bỏ thì vẫn tiến hành rà soát toàn bộ các văn bản đã ban hành trước đó để chọn ra văn bản không còn hiệu lực.
Cũng cần chú ý rằng theo quy định tại Điều 78 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khi văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì toàn bộ các văn bản giải thích, hướng dẫn thi hành, quy định chi tiết văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực theo. Trừ trường hợp giữ lại toàn bộ hoặc một phần văn bản vì còn phù hợp với các quy định của văn bản mới.
Tiếp theo, cần chú ý một số hình thức xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật có khiếm khuyết như: huỷ bỏ, bãi bỏ, thay thế hoặc đình chỉ việc thi hành.
- Hủy bỏ, bãi bỏ
Cho đến nay, chưa có quy định nào chính thức về ý nghĩa pháp lý và phân biệt sự khác nhau giữa "huỷ bỏ" và "bãi bỏ" văn bản quy phạm pháp luật. Điều 9 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 có quy định về việc "sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật". Chương IX Luật này (từ Điều 81 đến Điều 85) quy định về giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật có sử dụng khái niệm "bãi bỏ" và "huỷ bỏ" một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật ( xem phục lục 6A).
- Thay thế được áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật không có sự vi phạm nào nhưng không còn phù hợp nên cần có một văn bản khác thay nó để điều chỉnh lĩnh vực nhất định. Thẩm quyền thay thế văn bản quy phạm pháp luật chỉ thuộc về cơ quan đã ban hành văn bản đó.
Các văn bản quy phạm pháp luật bị huỷ bỏ, bãi bỏ, thay thế đều bị hết hiệu lực kể từ thời điểm văn bản quy phạm pháp luật mới có hiệu lực.
- Đình chỉ thi hành được áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật trong ba trường hợp:
Thứ nhất, là biện pháp bổ sung được sử dụng kèm theo việc huỷ bỏ, bãi bỏ, thay thế văn bản quy phạm pháp luật;
Thứ hai , là biện pháp độc lập được áp dụng để chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật;
Thứ ba , là biện pháp độc lập được áp dụng để tạm dừng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, chờ cấp có thẩm quyền xử lý (trường hợp này giống với việc tạm đình chỉ).
- Sửa đổi, bổ sung
Sửa đổi, bổ sung được áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật khi tính chất và mức độ khiếm khuyết của văn bản là rất nhỏ. Khi đó, văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn hiệu lực nhưng hiệu quả áp dụng văn bản đó không cao do nội dung, hình thức không hoàn chỉnh. Tóm lại, sửa đổi, bổ sung văn bản là việc loại bỏ những quy định hiện hành không phù hợp, bổ sung những quy định mới để "pháp luật hoá" sự năng động của thực tiễn, đồng thời loại bỏ những quy định "vượt rào" pháp luật.
Việc xử lý văn bản trong quá trình rà soát, hệ thống hoá được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nên ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu lực pháp lý hoặc nội dung của văn bản quy phạm pháp luật. Những văn bản quy phạm pháp luật bị xử lý mà mất hiệu lực thì phải chấm dứt thi hành. Những văn bản quy phạm pháp luật được xử lý mà chỉ thay đổi về nội dung nhưng không mất hiệu lực pháp lý thì khi thi hành phải tuân thủ nội dung mới, không theo nội dung cũ đã bị sửa đổi.
Những văn bản có khiếm khuyết về nội dung hoặc hình thức, nhưng khiếm khuyết không lớn, chẳng hạn có điểm trái với quy định của cơ quan cấp trên, có điểm không phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao hơn, hoặc văn bản quy phạm pháp luật khác.v.v... thì cần được phân loại cụ thể:
- Loại văn bản đề nghị cơ quan Nhà nước cấp trên sửa đổi, bổ sung;
- Loại văn bản đề nghị cơ quan chủ quản sửa đổi, bổ sung;
- Loại văn bản cần có sự phối hợp của nhiều cơ quan trong việc sửa đổi, bổ sung (loại này cần có thời gian cụ thể để các bên trao đổi, thống nhất về vấn đề cần sửa đổi);
- Loại văn bản cần hợp thức, hợp nhất.
Trường hợp có nhiều văn bản cùng quy định về một vấn đề, thì cần phân loại ra những nội dung phù hợp với pháp luật, phù hợp với thực tiễn để tránh sự trùng lắp hoặc tản mạn, mâu thuẫn để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng một văn bản khác.
Khi kết thúc công việc rà soát, hệ thống hóa, cần làm Tờ trình để báo cáo với Thủ trưởng cơ quan về kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. (Mẫu Tờ trình xem Phụ lục 7)
Sau khi kết thúc các bước trong quy trình rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật cần tổng hợp kết quả rà soát bằng cách lập danh mục các văn bản hết hiệu lực; danh mục các văn bản còn hiệu lực; danh mục các văn bản cần sửa đổi, bổ sung; danh mục các văn bản cần bãi bỏ hoặc huỷ bỏ. Các văn bản còn hiệu lực thi hành cần được sắp xếp theo trình tự, hệ thống nhất định để thuận tiện cho việc áp dụng và là cơ sở để xây dựng kế hoạch ban hành các văn bản quy phạm pháp luật mới. Kết quả nêu trên phải có công văn chính thức để cơ quan có thẩm quyền xác nhận.
Cách xử lý cụ thể .
Văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành, do vậy cách xử lý các loại văn bản quy phạm pháp luật có khiếm khuyết cũng khác nhau.
- Đối với loại văn bản đề nghị bãi bỏ (do lạc hậu, không phù hợp với tình hình quản lý kinh tế - xã hội, do không có tính khả thi v.v...) nếu do cơ quan chủ trì rà soát, hệ thống hoá văn bản soạn thảo thì xử lý như sau:
+ Loại văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan chủ trì rà soát, hệ thống hoá trước đây đã soạn thảo để trình cơ quan Nhà nước cấp trên ban hành thì cơ quan đã từng soạn thảo phải chuẩn bị các thủ tục cần thiết, thể hiện trong công văn kèm theo danh mục các văn bản đề nghị bãi bỏ. Trong công văn nêu rõ lý do cần bãi bỏ văn bản, trình cơ quan Nhà nước cấp trên đã ban hành văn bản đó để xem xét, ra quyết định bãi bỏ văn bản;
+ Nếu là văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan chủ trì rà soát, hệ thống hoá văn bản ban hành thì làm các thủ tục cần thiết để ra quyết định bãi bỏ văn bản;
+ Loại văn bản do nhiều cơ quan, tổ chức soạn thảo, ban hành (Thông tư Liên tịch) do cơ quan chủ trì rà soát, hệ thống hoá văn bản soạn thảo, cùng ký với các cơ quan, tổ chức khác thì cơ quan chủ trì soạn thảo làm Công văn kèm theo Danh mục các văn bản cần bãi bỏ, trong đó nêu rõ lý do văn bản cần bãi bỏ, gửi cho các cơ quan, tổ chức đã cùng ký ban hành văn bản Liên tịch và đề nghị cùng phối hợp với cơ quan chủ trì bãi bỏ văn bản Liên tịch đó.
- Đối với loại văn bản quy phạm pháp luật có khiếm khuyết, cần sửa đổi, bổ sung:
+ Nếu là văn bản do cơ quan chủ trì rà soát, hệ thống hoá văn bản soạn thảo để cơ quan Nhà nước cấp trên ban hành thì tiến hành lập Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung gửi kèm theo Công văn nêu rõ lý do cần sửa đổi, bổ sung tới cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để các cơ quan này tiến hành làm các thủ tục sửa đổi, bổ sung văn bản;
+ Nếu là văn bản do cơ quan chủ trì rà soát, hệ thống hoá văn bản soạn thảo, ban hành thì làm các thủ tục cần thiết để sửa đổi, bổ sung văn bản trong đó có Tờ trình đề nghị lý do và hướng sửa đổi, bổ sung.
4.2 . Lập danh mục văn bản .
Khi lập danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần sắp xếp theo 4 tiêu chí đã nêu ở trên, trong đó cần chú ý đặc biệt đến việc phân loại văn bản quy phạm pháp luật theo lĩnh vực (chuyên đề).
4.2.1. Lập danh mục chung: Danh mục này bao gồm toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật được rà soát và cần sắp xếp theo 4 tiêu chí đã nêu ở trên, trong đó tiêu chí phân loại theo chuyên đề là cơ bản nhất (xem Phụ lục 8).
4.2.2. Lập danh mục văn bản hết hiệu lực.
Khi lập danh mục này cần kiểm tra kỹ kết quả đánh giá, xếp loại văn bản ở các bước trên đây. Việc kết luận một văn bản đã hết hiệu lực về không gian hay thời gian hoặc không còn đối tượng áp dụng cần phải hết sức cân nhắc thận trọng. Chẳng hạn một văn bản quy phạm pháp luật quy định về một vấn đề liên quan đến yếu tố nước ngoài, nhưng sau đó Việt Nam đã ký Hiệp định tương trợ tư pháp với nước đó, thì văn bản quy phạm pháp luật đó đã hết hiệu lực. Cần xác định văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực đương nhiên hoặc chỉ rõ rằng đã có văn bản quy phạm pháp luật nào khác thay thế. Cũng phải chú ý là khi có sự sáp nhập, chia tách về tổ chức bộ máy thì việc áp dụng văn bản cũng có nhiều biến động, tác động đến hiệu lực của văn bản. Ví dụ: tỉnh Nam Hà trước đây được tách ra thành 2 tỉnh Hà Nam và Nam Định (năm 1996) thì những văn bản của tỉnh Nam Hà (cũ) sẽ áp dụng chung cho cả hai tỉnh mới như thế nào, hay là cần bãi bỏ toàn bộ để ban hành các văn bản mới cho mỗi tỉnh? Những trường hợp tương tự như ví dụ trên (kể cả việc tách, nhập các Bộ, ngành) thì các văn bản đã ban hành trước khi tách, nhập không cần bãi bỏ mà phải hợp thức hóa bằng văn bản của HĐND, UBND tỉnh mới (hay Bộ mới).
Danh mục các văn bản hết hiệu lực cần được in bằng kiểu chữ riêng, không giống với danh mục các văn bản còn hiệu lực. Nếu được thì nên in trên loại giấy khác màu. Còn trên máy vi tính, danh mục này cần thể hiện bằng chữ màu khác để người đọc dễ tra cứu. (Xem phụ lục 9a)
4.2.3. Lập danh mục văn bản còn hiệu lực. (Trong trường hợp văn bản mới không liệt kê những văn bản trước đó trái với nó cần bãi bỏ).
Trong số các văn bản còn hiệu lực cần được sắp xếp, phân loại văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực và theo thời gian. Cần phân biệt những văn bản còn hiệu lực toàn bộ và những văn bản còn hiệu lực từng phần.
- Văn bản còn hiệu lực toàn bộ.
Cần tập hợp văn bản theo từng nhóm lĩnh vực, không chia nhỏ quá, vì có những văn bản quy định về nhiều vấn đề liên quan đến nhau.
Trong khi xếp các văn bản còn hiệu lực theo nhóm lĩnh vực và theo các cấp độ (chẳng hạn như vấn đề thuế có rất nhiều loại thuế, nhiều vấn đề liên quan đến thuế; vấn đề quản lý đô thị, trong đó có cả quản lý xây dựng, quản lý các chợ, quản lý vỉa hè...), cần kiểm tra lại lần cuối một cách đồng bộ để tìm ra sự thống nhất, mâu thuẫn, chồng chéo hay kẽ hở của các văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra cũng cần đánh giá tính hợp lý và tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật mặc dù chúng còn hiệu lực.
Việc sắp xếp danh mục văn bản theo từng chuyên đề, và trong mỗi chuyên đề lại xếp theo nhóm nhỏ, theo thời gian, theo cơ quan ban hành... sẽ là cơ sở quan trọng cho việc xây dựng các Tập luật lệ sau này.
- Văn bản còn hiệu lực từng phần là những văn bản cần được sửa đổi, bổ sung. Những văn bản này cũng cần được sắp xếp theo chuyên đề.
4.2.4. Lập danh mục các văn bản cần huỷ bỏ, bãi bỏ.
Các văn bản quy phạm pháp luật cần hủy bỏ và cần bãi bỏ được lập thành hai danh mục riêng nhưng đều phải bảo đảm các dữ kiện sau:
- Số thứ tự
- Hình thức
- Cơ quan ban hành
- Tên gọi pháp lý của văn bản
- Số ký hiệu của văn bản
- Ngày, tháng, năm ban hành
- Trích yếu
- Văn bản hay phần văn bản cần hủy bỏ, bãi bỏ
- Lý do hủy bỏ, bãi bỏ.
4.2.5. Kiến nghị ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới.
Sau khi xem xét tổng thể các danh mục văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, hệ thống hoá, nếu xét thấy một bộ phận lớn văn bản quy phạm pháp luật có khiếm khuyết và sự khiếm khuyết của các văn bản này ảnh hưởng trực tiếp tới quá trình điều hành, quản lý xã hội hoặc phát hiện những vấn đề còn chưa được pháp luật điều chỉnh hoặc đã có quy định nhưng rất sơ hở thì cơ quan chủ trì rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật lập tờ trình, báo cáo cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Khi kiến nghị huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản cơ quan chức năng cũng nên đồng thời trình Dự thảo văn bản mới để cấp có thẩm quyền sớm thông qua, bảo đảm kịp thời sự điều chỉnh của pháp luật đối với một lĩnh vực cụ thể mà văn bản trước đó đã điều chỉnh để tránh tạo ra khoảng trống pháp luật.
Tất cả các Danh mục nêu ở phần 4 nói trên cần được lập theo đúng mẫu quy định (xem Phụ lục 9 - 14 ), trong đó xác định chính xác lý do hết hiệu lực của văn bản, lý do bãi bỏ, hủy bỏ, đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung. Đồng thời phải ghi rõ quy phạm nào, phần nào hoặc văn bản nào cần sửa đổi, bổ sung. Cần so sánh các Danh mục để tránh hiện tượng một văn bản nằm trong nhiều Danh mục. Tiếp đó nên tổ chức các cuộc tọa đàm của các chuyên gia thuộc các lĩnh vực có liên quan để trao đổi về những vấn đề trên.
4.3. Công bố kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.
Công đoạn này được thực hiện như sau:
- Các Bộ, ngành, địa phương ra văn bản công bố Danh mục văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành đã hết hiệu lực, còn hiệu lực thi hành;
- Làm văn bản đề nghị cơ quan Nhà nước cấp trên xem xét, công bố hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung văn bản do cơ quan mình ban hành;
- Tổ chức thực hiện việc hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung văn bản theo thẩm quyền;
- Xuất bản các Tập hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực để áp dụng thống nhất trong Bộ, ngành, địa phương. Cập nhật cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia tương ứng.
4.4. Xuất bản Tập luật lệ (Tập hệ thống hóa) và cập nhật Cơ sở dữ liệu pháp luật Quốc gia tương ứng.
Kết thúc quá trình rà soát, hệ thống hoá, cơ quan có thẩm quyền quyết định xuất bản Tập luật lệ (Tập hệ thống hoá) và cập nhật Cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia tương ứng đối với các văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực để cơ quan Nhà nước, cán bộ và nhân dân thuận tiện trong việc tra cứu, áp dụng. Tập hệ thống hoá này cần được cơ cấu theo các tiêu chí phân loại, trong đó phân loại theo lĩnh vực (chuyên đề) là cơ bản nhất.
Các cơ quan Nhà nước hữu quan cần thường xuyên cập nhật các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành vào Tập luật lệ đã hệ thống hóa nhằm làm cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, phát huy được hiệu lực, hiệu quả.
Tóm lại: Để việc rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật tiến hành có hiệu quả, tránh tối thiểu những sai sót có thể xảy ra thì cần thực hiện theo một quy trình với 4 bước cụ thể như trên. Tuy nhiên, trong quá trình rà soát, hệ thống hóa không nên tách biệt từng bước mà các bước khi thực hiện đều có liên hệ với nhau, bổ sung và hoàn thiện cho nhau (như bước 2, bước 3, bước 4) bước trước là tiền đề cho bước sau bổ sung cho bước trước.
